今年“两会”开幕前，温家宝总理在回答网友提问时说，国家将采取三项措施，解决退休养老金双轨制问题。此前，网络调查显示，在2011年你最关注的十大问题调查中，90％以上的网民认为，企业职工和公务员养老制度实行双轨制非常不合理，希望今年的“两会”能够解决。

存在多年的养老金双轨制再次回到公众视野，并成为众矢之的。

养老金双轨制自上世纪90年代初实行并延续至今，主要是指，企业人员和公务员的退休待遇实行两个政策：企业人员参加社会保险，由国家统筹发给退休养老金，而公务员则按照在退休前按岗位工资高低发给退休金，全部由财政负责。

“双轨制”最直接的表现是养老金金额的差别，深层的原因则是养老金计算方式、来源、管理等方面的不同。机关、事业单位实质是财政负担，企业单位的社会保障则是社会化，养老金水平与企业、个人缴费基数和年限直接挂钩，缴费基数普遍按照企业的“基本工资”执行，直接导致企业职工退休后养老金偏低。

77岁的长沙人杨永太曾专门来到本报质疑“双轨制”，“同样是为国家做贡献，为什么企业退休人员工资还只有一千多一点，而机关事业单位退休的每月则可以拿到四五千？”

尽管2005年起，国家连续6年7次提高企业退休人员基本养老金，翻了近一番，但企业职工与机关事业单位之间的差距依然较大。对此，温家宝表示，要继续提高企业离退休职工，特别是具有高学历的工程技术人员的离退休待遇，并且逐步把这种待遇机制化；

在企业具有年薪的地方，应该拿出一部分来增加退休职工的工资；在机关和事业单位实行养老保险改革，在有条件的地方先进行试点。

2009年初，广东、山西、上海、浙江、重庆等5个省市，被确定为事业单位养老保险制度改革试点。但截至目前，五个试点省市的实施方案都未出台。

全国政协委员宋晓梧就此认为，关键不是“提办法”，而是“下决心”。

“双轨制”：历史原因造成的二次分配不合理

养老金双轨制是在一种什么背景下出现的？

唐钧：其实新中国成立以来，国家干部和企业工人的退休金待遇就有不同，只是当时两者差距并不十分明显。

周兆达：这是由于历史原因造成的二次分配的不合理。公务员和事业单位退休人员享受了纳税人的钱，财政兜底的钱是劳动者创造的，但一部分创造者却不能完全享受这个待遇。

赵湘平：1994年之前，机关和企业职工基本退休工资都是按照劳动部114号文件，通过计算在职时工资的一定比例来确定。实行企业养老保险制度改革后，由于当时养老金没有积累，出现了发放拖欠，退休工人养老金涨幅不高。另一方面，机关事业单位大幅调整工资，退休职工随同在职职工一起提高了待遇。造成了机关和企业退休金平均相差一倍左右。

在财力增加的前提下，国家还是采取了一定措施提高企业退休职工待遇，到2011年已经连续7次大幅度增加。对机关事业单位的调整，国家则是有意识地放慢。如果按计算公式，当时企业退休职工养老金已经基本接近机关退休职工，差距是200元左右。

但大约5年前又出现了新情况，部分机关事业单位有乱发津补贴的现象。后来中央统一规定，各省根据自身财力制定平均津补贴标准，退休人员还是按照在职工资一定比例领取。

这让原本缩小的差距再次拉大。因为工资和津补贴出现倒挂，津补贴等于甚至高于了工资，机关事业单位退休人员基本退休费有可能增加了一倍，导致出现了“两个高工不如一个勤杂工”的现象。

“垄断行业员工退休金比很多公务员还高”

目前超过九成网友认为养老金双轨制非常不合理，而且强烈呼吁“两会”代表委员能为民请命，提出取消退休金双轨制的议案或提案，你们对此怎么看？

唐钧：中国的养老保险制度本身是有问题，但关键不在“双轨制”。世界上无论哪个国家，不同行业、职业从业者的养老保险待遇都是有差别的。

其实并非所有在企业工作的人，养老金一定是低的。譬如一些垄断行业，其员工退休后拿的退休金就比很多公务员还高。

而公务员和事业单位的工作人员是专业人士，现在基本上都要硕士、博士，博士可能要到28～30岁左右开始工作。读书期间不但不挣钱，家里还要高投入。且不说专业人员对国家对社会的贡献，即使仅从“投入产出”来讲，他们的工资福利待遇高一些也是合理的。

陶然：如果将企业养老金发放标准，与机关事业单位的标准接轨，前提条件是前期的缴纳标准要提高，这意味着企业要多花钱，而我国的企业，往往是建立在低人力成本、低土地价格、高耗能的模式之上，当人力资源成本优势逐渐丧失，也就意味着企业收益下降甚至亏本。有些代表委员来自企业一线，这应该是他们不愿就此发言的一个原因吧。

赵湘平：前几年“两会”就有很多代表委员关注了这个问题，已经引起了相关部门重视和吸纳，不断地研究如何解决。就目前的情况来看，试点不是很顺利。（取消“双轨制”）不在于这次“两会”上有多少声音呼吁，而是要等待一个过程。

除了基本养老还应推职业年金

养老金要并轨的话，难在何处？应从哪里选择突破口？

唐钧：我一直认为提“双轨制”并轨是个伪命题。因为两者资金来源完全不一样，机关公务员的养老金是财政支出，企业职工养老金表面上看有个人积累，其实质是企业支出的工资成本。

要解决这一问题，国际惯例是：把养老金分成基本养老金和补充养老金两个部分。现在哪怕是发达国家，都还只能在基本养老金上讲平等。基本养老金由国家按基本生活水平来兑现，保证每个公民基本生活。

在基本养老金之外，还有与职业相关的补充养老金，也叫职业年金。补充养老金和工资挂钩，和贡献挂钩，和效益挂钩，所以并非一律平等。

而中国现在的做法，并没有这样的分层，除了部分垄断国有企业能够有企业年金之外，其余的大多数人拿的都是基本养老金。由于基本养老金并不高，导致很多人对此不满。

陶然：还是要从体制上进行改革，打破国有企业的垄断，加快国有资产的变现，而非就“双轨制”进行单方面的变革。但一方面，国有企业对资源的垄断、低效率运行，创造的垄断利润也无法体现到民生的改善中；与此同时，有些政策又限制了民营资本介入垄断行业，阻止了国有资产的变现。

周兆达：“双轨制”取消，不是简单的涨工资就能解决的问题，而要从制度的层面来解决。为什么纺织厂招30个工人都招不满，但公务员考试是上万人争夺一个岗位？

这不是一朝一夕能改变的，这需要有力的制度来引导正确的价值观。当前由于一部分人价值观出现了异化，导致社会的一些评价体系出现问题。

赵湘平：无外乎两条路。一是在财政收入增加的前提下，继续提高企业退休人员的养老金，这叫“补低”。正好和“十二五”规划中提出的调整收入结构、提高老百姓收入相吻合。

第二要调整机关事业单位的津补贴制度，把一部分津补贴转化成工资，不要再用体制外的办法解决工资问题。差距已经拉成这样了，要逐步平稳地过渡。走这两条路，步伐和速度要迈得一致。

破除垄断是取消双轨制的关键

养老金并轨的制度设计者实际上也多是“双轨制”的受益者，如何才能保障他们能够更为合理地分配蛋糕？

唐钧：这种提法又陷入了误区，我们要做的是把企业退休金标准提上来，而不是把机关事业单位人员的退休待遇降下去。我们不能笼而统之地讲“平均”，讲“谁也不比谁贡献大”，那就回到改革开放前的思维定式上了。

陶然：这确实是一件很难的事情。首先要有独立的社保机构，同时政府的投入要足够，还要有国有资产的变现作为补充。

但在我国很多领域，都存在“裁判员”和“运动员”集于一身的游戏规则，甚至是“裁判员”的地位弱于“运动员”的尴尬。所以，破除垄断要成为政策之选，这也是取消“双轨制”的关键。

周兆达：给退休工人一次加一百块钱工资，不能从根本上解决问题，因为症结的根本不在于此。政策制定者要加强监督机制。我觉得，制度设计要进入科学的评价体系，老百姓要有真正亲身参与制定制度的权利，人民代表大会要行使审议权和决定权。

人大代表不能只做“举手代表”。否则，如果没行之有效的监督制度和评价体系，既得利益者会继续维护自身利益，老百姓的合理权利就会被剥夺。所以，一定要从制度的层面上改。

赵湘平：把问题怪罪于养老保险制度的设计，这是不对的。养老保险制度是从国情出发的，财政在用大量的投入，提高基本养老金，（制度）可以完善，但是不能否定。

问题在于，国家多次想启动机关事业单位养老保险制度改革，但涉及利益调整，一直没有启动起来。当然，最后还是应该进行改革，建立起统一的养老保险制度。将单位人变成社会人，机关事业单位的职工也得变。