【内容提要】我国农村生活污水处理需求快速增加，但是普遍存在易示范、难推广的问题，根本原因在于当前农村生活污水处理的责任分担机制存在不足，基层政府承担了过多的责任。本文比较分析了美国、欧盟和日本在农村污水治理方面的经验，认为应该建立多元化的责任分担机制，采取政府、用户和市场主体合理分摊模式有利于我国的农村污水治理进一步发展。

【关键词】农村生活污水；责任分担模式；责任主体

近年来，随着新农村建设的不断推进，农村生活污水处理成为群众关注的热点问题。然而，从实践层面看，农村污水处理工程的推广进展仍较为缓慢。一些已经拥有农村生活污水处理设施的农村地区，也相继暴露出管理低效、处理效果不理想，甚至基本设施空置等问题。如何进一步解决这些问题，为农民群众提供健康和谐的生活环境，是摆在各地政府面前的一个重要任务。

一、我国农村水污染治理现状

从上世纪 80 年代开始，农村面源污染已成为我国主要的污染之一。据测算，目前全国农村生活污水排放量约为 2300万吨 /天，生活污水未经任何处理任意向环境排放造成了周边地表水、地下水的严重污染。以太湖地区为例，农村生活污水对地表径流中氮、磷对水体污染的贡献率已分别达到 29%和 34%。有研究估计，随着农村污水排放量的逐渐增加，今后我国 80%的污水将来自于乡镇。

2005 年以后，随着国家新农村建设政策的提出，各地政府纷纷开始推广农村污水工程，将生活污水治理作为新农村建设的重要内容并取得了一定成效。江苏省采取重点区域优先治理的政策，截至 2009 年，累计完成 476 个农村集居点生活污水处理工程建设，其中将太湖一级保护区内的农村污水处理率提高到 70%。浙江省从 2003 年开始结合“前村示范万村整治”项目推广农村污水处理工程，到 2010 年底，全省开展生活污水治理的行政村覆盖率达 45%。广州省对省内大型城市周边农村地区采取统一纳管污水处理模式，目前深圳市、珠海市、佛山市、中山市、东莞市 5 个珠江三角洲城市已在全市范围内基本实现城镇化，所有农村污水已均按照城镇污水要求实现统一收集处理。从推广情况看，虽然我国农村生活污水的治理已取得很大进展，但依然存在一些问题与不足。总的来说，我国农村污水处理工程依然具有较明显的政府主导、政府包揽的特点，公众参与和市场参与较为缺乏，未能建立起规范化的多元化责任认定和分担机制。例如，浙江在农村污水处理工程的建设成本 95%由政府承担，其中，省级财政负担 5%，市和县、乡镇级政府负担 90%以上，运营费用同样全部由地方政府承担。这种推广模式虽然可以在初期能快速有效推动各区域的处理设施建设，但从长远来看，地方政府承担了过度的责任，很难实现长效持续的发展。其主要问题集中在三个方面：一是易示范难推广，易建设难运营；二是无法形成有效激励，长期效果难以保证；三是区域发展严重不平衡的问题，如广州市农村污水的处理率达到 40%，宁波市达到 60%，太湖核心区域的农村生活污水处理率达到 70%以上，而全国总体农村污水处理率仍处于较低水平。

二、发达国家农村生活污水处理的责任分担模式

考察发达国家的农村生活污水治理的经验可以发现，农村污水治理责任主体不仅包含中央政府、地方政府，也积极将市场主体、用户主体纳入其中。

1.美国。美国的农村污水治理主要指 1 万人以下的分散污水治理，大约服务全国 1/4 的人口。各级政府在农村污水方面的主要责任是法案政策的制定，村落式污水处理工程的建设和为农村污水治理提供资金援助与保障。其中，联邦政府负责全国法案计划的制定、全国性项目的实行和建立污水治理项目基金；州政府负责制定区域的规章，并通过各种行政机构管理下属的农村污水处理体系；镇、市、村政府负责规划、批准、安装分散式污水设施和执行具体规定。

资金投入保证方面。1989年以后，美国联邦、州级政府更多地采取低息贷款，而不是直接资助的方式帮助农村社区进行污水处理设施的建设与改善。联邦和州级政府共同建立水污染控制基金、农业部的废水处置项目都有责任为农村污水处理设施建设提供贷款与补助。以水污染控制周转基金为例，美国在每个州都设立了相对独立的周转基金，联邦政府出款80%，州政府匹配 20%，农村社区可以从周转基金中得到利率为 0.2%-0.3%的长期贷款用于污水工程的建设（远低于 5%市场利率），在获得充足的建设贷款以后地方政府需要通过地方财政或污水处理费的收入逐年还清这笔贷款。这种低息贷款方式既保证了地方政府能得到足量的资金进行污水处理工程的建设，又保持了周转基金长期积累与有效地运转。

运营管理方面，美国除了生态敏感区域以外，农村污水治理重视用户自觉制。用户自觉制意味着用户自己承担污水处理设施的运营管理义务。例如，美国克兰伯里莱克村，用户在得到政府补助后，必须自行建设符合规定的家庭污水处理设施，且需要花费 15美元购买为期 3 年的污水处理许可执照，并处理污水至符合排放标准。违反处理规定的用户（比如：不安装处理设施，不按时维护或不经处理直接排放）将会受到每天1000美元的罚款，或者最高为 90 天社区劳动的惩罚。对于一些收入较低的地区，政府会采取一些财政手段（如减税或补助）减轻使用者建设运营维护污水设施的负担。例如，马萨诸塞州为农村用户居民减免 3 年共 4500 美元的税收用于支付分散污水系统的维修费用。但是，这种补助也仅仅是让污水处理的支出降到用户可接受范围之内，而并非完全负担用户污水处理的责任。

2.欧盟。在农村污水处理方面，欧盟有明确的责任划分。由于欧盟国家基础设施建设比较完善，良好的公路网络体系已经扩散到广大农村地区。政府也投入大量财力在公路沿线铺设集中式的排污管道。例如，意大利主要以集中纳管的方式处理农村污水，对能够进入污水管网的农户要求都尽可能使用管道。排水管网沿公路建设，各主体的承担责任也以公路级别进行划分。中央、大区和省政府分别负责国道、区道、省道污水管网的建设，基层政府负责干线到农村支线管网的建设和投资，用户则承担将公共管道连接到自己私有土地上的费用。网管的运营维护责任由政府承担，但农村用户需要向政府支付污水处理费以实现运营成本的回收，考虑到农村地区支付能力较弱，农村地区的污水和垃圾处理一般只按城镇居民标准 30%收取。对不能接上排污管道的农村居民由专门的服务公司帮助用户建立家庭式污水储存与净化池，用户每年缴纳一定的费用以支付专业人员一年一度的清理服务，保证设备持续有效运行。

3.日本。日本的农村污水治理由政府行政机关、第三方机构（各类企业和 NGO 组织）和用户共同承担责任。对于不同类型的污水处理模式，日本政府采取不同管理与补助办法。村落公营的污水处理工程（即村落规模的污水处理站和公共污水网管）由农林水产省和总务省负责管辖，建设费用由各级自治体（市、町、村）筹集，国家给予一定的财政支持，并以向用户收取基础水价加阶梯水价的方式回收全部运营成本和部分建设责任。以日本南向马市农村社区为例，用户月排水 5立方米内的支付每月 1200日元固定污水处理费，超出 5立方米的部分收费标准为每吨 105-165日元不等。低收入家庭需要自行向政府申请相应的补助或减免。分散的家庭式处理设施（多为净化槽）归环境省负责管理与推进。依据《净化槽》法，相关家庭需要自行建设标准化的家庭式污水进化设备，各级政府给予一定的资金支持与补助，一般为家庭承担 60%的建设费用，剩余费用地方政府补助 2/3，中央政府补助 1/3，另外，家庭还需定期聘请专业人员对净化设备进行检查、清洁与维护。统计数据显示，日本村落式处理工程建设成本回收率为 26%，分散式家庭净化槽的回收率则可达到 57%。

日本普遍强制采用的第三方服务方式促进农村污水处理的市场化，行政机关仅负责污水处理设施的审批和定期的监督检查。在条件允许的情况下，从污水设施的生产到建设到运营到清洁维护等工作的都由各类第三方的行业机构负责，用户则必须通过支付排污费或者向第三方服务公司购买服务的方式为自己的排污行为负责。这种专业化和标准化的服务体系在很大程度上保证了日本农村污水治理的质量与效率。

三、对我国的启示

我国农村污水处理的责任分担要兼顾公平与效率问题。不同主体在不同区域、不同情况、不同环节下责任的负担情况理应是有差异的。从公共物品的影响范围看，范围越大的公共物品（如饮用水源地和环境敏感地区的污水处理工程）应由更高的政府部门负责，范围越小的公共物品（如普通村落的处理设施与排水管网）则主要依靠基层政府承担更多的责任。从环节上看，各级政府应该作为农村污水处理工程的建设主体，而市场主体和使用主体应主要肩负起污水处理维护运营的职责。从区域差异来看，贫困村县更要高级政府的补贴与援助，而经济发达的村县自愿供给的意愿更为强烈，政府更适合作为一个引导者和帮助者的角色。

1.完善相关法律法规。目前，我国在农村污水处理主要依据《国务院办公厅转发环境保护部等部门<关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题实施方案 >的通知》、《中央农村环境保护专项资金管理暂行办法》、《全国农村环境连片整治工作指南（试行）的通知》、《农村环境综合整治“以奖促治”项目环境成效评估办法（试行）》等政策办法来推进，缺乏具体的法律法规（如日本的《净化槽法》）对各主体的行为责任进行硬性约束，一定程度上导致各主体在农村污水处理上责任边际模糊、责任意识不强，甚至责任主体缺乏等问题。因此，中央和各省需要加快农村污水处理相关法律、标准的制定，明确各主体的责权范围，这样才有利于污水处理工作有序和有效的推行。

2.污水处理工程的建设需采取政府、用户合理分担的模式。农村污水处理设施（含管网）具有较强的混合公共物品的性质。因此，在其建设方面仍然应该由政府主导。建设环节的责任分担主要体现在工程建设成本的分摊上：村落集中污水处理工程的建设宜由中央和地方两方承担，并通过财政上的转移支付为乡镇提供补贴；家庭式分散的污水处理设施的建设应由中央、地方和用户三方承担，家庭处理设施在财权上属于私人物品，适用用户付费政府补助的方式。另外，政府也可以通过低息贷款而非直接补助的方式为经济发达地区的农村提供建设资金，这有利于污水处理资金的持续运转。

3.用户主体主要承担运营和处理的责任。我国农村地区由于经济比较落后，让用户承担污水运营和处理责任时，需要充分考虑用户群体的承担能力，以培育用户的责任意识为主，成本回收为辅；不同地区可以针对不同情况采取多样化形式。例如，在经济条件较好的村庄可以尝试征收污水处理费，以回收运营成本；在经济基础薄弱的村落可以采取村民自行管护和政府补贴相结合、政府补贴额度和管护相关联等方式，使农村污水处理和农民、农村社区的切身利益挂钩，逐步激励农村用户自觉自愿地成为农村污水运营和维护的责任主体。

4.市场主体承担服务提供者的角色。市场主体的责任是为农村污水设施从设计到建设到运营提供各种服务，并通过收费的方式实现合理成本回收与盈利。其优势在于：一是具备专业化的知识，服务质量有保障；二是能形成有效的竞争，促进农村污水处理各环节的成本的下降。政府应该积极为市场的进入创造条件与空间。

参考文献：

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（作者单位：复旦大学）